河北省道路运输管理条例(2002年修正)

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非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性概探
（ 王政 律师）

国土资源不仅反映一国之地理概貌，也是一国人民安身立命之根本。近代西方曾有一位哲人说过“土地是财富之母”。在目前之中国，此语确实已道破了少数国人或利益集团致富的“天机”。为了占有更多的土地（特指土地的“处分权”和“使用权”），各路“豪强”（包括个别地方政府）可以说是“八仙过海，各显神通”。有的甚至发展到大量伪造中华人民共和国国土资源部土地证书管理专用章、私自制售土地证书的地步，此举已严重影响到土地登记的质量和社会公信力。笔者曾当过农民，对农村有着很深的感情，在亲身经历的一些事件中，发现农民们的耕地正在飞速地远离着我们。笔者并不是在留恋“炊烟袅袅”、“绿树成荫”的旧农村，笔者也同样向往现代都市富庶繁华和日新月异的生活。有所感、有所想、有所问的是：我们确实已经按照我们的国策“珍惜土地资源”、“合理利用每一寸土地”、“切实保护耕地”去做了吗？现实中大量开发圈占的土地都是依法审批或按规划进行的吗？失地农民得到他们应有的补偿了吗？我们的中央政府对土地被非法占用的程度能做到准确统计吗？大量失地农民今后的生活有保障吗？…… 本文正是基于这些疑问，才对非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性做些概括性探讨，希望能引起关于土地立法和执法部门更高度的关注。

一、非法圈占土地概况之简述
据国家权威报刊或资料登载：自1990年以来，因为土地征用问题每年都有数以千万计的农民失地、失业，平均每年流失的耕地数量为1000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩。按人均两亩耕地计算，十六年间失地农民数量至少达8000万人次。根据国务院发展研究中心公布的数据，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这意味着这期间至少有2276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。
国土资源部执法监察局最近公布的资料显示：1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，也就是说，在不到六年时间内平均每个县、市就发现500件土地违法案件，涉及土地面积500多万亩。该局新近公布的数据显示，今年通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。难怪国土资源部日前紧急召开了全国土地执法会议，要求各地方坚决查处严重的土地违法案件。在日前召开的全国土地执法会议上，国土部执法监察局负责人称，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。从无数的土地违法案例中，发现地方政府的身影无处不在。地方政府是非法圈占土地的“主角”。 这位负责人认为，土地违法屡禁不止，花样在不断翻新，根源还是在于地方政府的用地冲动，为了招商引资、出政绩，地方政府负责人背后支持或默许了土地违法现象的大量存在。
另据检察日报最近登载引用数据：最近十年间，政府共从农民手中征用了一亿多亩土地，而农民实际获得的地价补偿款总值不及土地实际价款的二十分之一。政府征用土地时发放的补贴或补偿只是政府单方面规定的数额，而且用行政性手段迫使农民们接受一次性的“补偿”。依据国土资源部和信访部门提供的数据，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的70%左右，这其中大部分是反映征地补偿安置问题的。目前，农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁，即政府征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。
如果国家任凭圈占土地之行为照此速度发展下去，数十年之后，我们不仅会发现数以亿计的流民无“立锥之地”，恐怕我们整个中华民族都无“充饥之粮”了！对非法圈占土地行为若不运用“重典”进行打击，则“构建和谐社会”之目的就根本无法实现，则人民政府必将难以取信于人民。

二、非法圈占土地的几种常见方式
（一）化整为零式。按照《土地管理法》、国务院制定的《土地管理条例》和地方省、地市各级人大制定行政法规或规章，各级政府具有不同的土地征用审批权限，如征用基本农田或征用基本农田以外的耕地超过三十五公顷的或其他土地超过七十公顷的由国务院审批。如此以来，必然限制了地方政府征用土地的权限。为规避国务院的审批，地方政府便将上千亩、甚至上万亩的大型土地开发项目所占用土地进行人为的虚拟分割，本来是一个项目占用的土地被分成几个不同的土地证进行登记。名曰：分期规划、分期建设、分期征用土地。因为“罗马毕竟不是一日建成的”。
（二）以租代征式。征用土地不管面积多少，至少需要相应级别的政府批准，而且还需要对被征用土地所有者或使用者进行相应的补偿。如何回避政府的严格审批和征地费用的缴纳呢？于是，从村民委员会、村小组或乡镇政府承包或租用集体的土地（包括耕地、农田）便成了不少土地投机商和欲占用土地的企业或单位的首选。而且一租就是三十年，甚至四十年、五十年，每年只要付给集体土地所有者或原土地耕种者相应的土地承包费或租赁费即可。这种承包或租赁方式往往受到村委会（主要是村领导）、地方政府（主要是乡镇一级）的支持和保护，几乎没人考虑土地被非法占用的问题。于是，大量的农田或耕地被变更用途使用，有的甚至已盖上成片的厂房或住宅。目前“以租代征”在土地违法中较为突出，已成普遍现象。为了规避建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳，有的地方没有办理农用地转用手续，村组自己出租；还有的地方政府出面从农民手里租来土地后出租给企业。有的采用“倒算法”的手段来确定征地补偿安置费用，企图掩盖不合法的征地补偿标准。
（三）强制抛荒式。《土地管理法》规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。而且，单从法律上看，国家规定的农用地转用的审批手续非常严格，尤其是涉及基本农田和耕地时所要求的征地手续更为严格。另《土地管理法》还规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地。而且对荒地占用的审批权限地方政府相对较大。于是，个别地方政府征用农村土地，为了规避国务院或上级政府的审批，强行让农民把农田或耕地抛荒（中间可能先给农民少量的补偿，一般为二年或三年的青苗补偿费），然后将抛荒后的农田或耕地当成荒地征用。这样，即达到了规避上级政府审批的目的，而且大大减少了对农民的征地补偿费用。真可谓“一石二鸟”之计
（四）征少占多式。搞房地产开发、发展工业园区等建设项目需要征用土地不可避免。若无任何的征地手续或批文显然是无法遮人耳目，更无法应付上级主管部门的监察。于是，占地二千亩的项目，可以办理五百亩的征用地手续；占地三百亩的项目，可以办理一百亩的征用地手续；占地五十亩的项目，可以办理十亩或二十亩的征地手续。这样，即便上面派人监察，或“挑剔的”消费者购房时要求出具相应证照时，也可以拿出有关征用地手续应付一番。一般情况下，此“征少占多”之障眼法非常有效。因为很少有人去细究其中的“猫腻”，大不了说成是“违规”超标用地，对多占用的土地进行补办手续就是。
（五）土地位移式。大家都非常清楚，土地属于不动产，一般自己是不会移动方位的。但是对土地圈占者们而言，似乎对土地属于不动产的特性不愿认同。他们可以拿着甲处的征地手续到乙处去征用土地，这就如同让土地自己长上脚可以随意变动方位一样，套用物理学上的表述就是“土地发生了位移”。当然，这种圈占土地的方式是假定甲处的征地手续是合法的，不存在虚假或伪造的情况；如果甲地的手续都是伪造的话，那么此种圈占土地的方式就应当改称为“假传圣旨式”了。君莫笑，在农民反映土地被非法占用的几个案例中，我们确实发现存在某几个地级市政府有“假传圣旨”（伪造征地手续）和“让土地发生位移”的实例，但愿这仅是几个特殊的事例。否则，人民政府的形象可都让这些特别的政府“官员”给毁了。
（六）规划变性式。相比住宅、公寓和写字楼用地的审批，工业用地、教育用地或农业开发用地等要好批得多。于是个别房地产开发商为了达到廉价圈占土地的目的，先以工业用地、教育用地或农业开发用地等名义从政府手中买地，然后再积极开展政府公关活动，让有关政府部门修改原城市规划内容或直接进行土地用途变性手续。例如，一些开放商借开发低密度住宅甚至工业项目之名拿地建别墅或在高尔夫球场、旅游度假村内开发别墅即属于此种方式。
（七）旧址改造式。如果某些地方政府不是有意征用或占有更多的土地搞非农建设的话，那么实践中已立项或已完成的建设工程，大量的项目本来是完全可以利用旧有的土地进行开工建设的，没有必要再去占用农田或其他土地搞建设。如搞“新农村建设”、或所谓的“旧村改造”、“村危改房工程”等完全可以利用农村旧有的宅基地进行建设，没有必要再去多占农田；对“旧城区改造”或“城区危改项目”只要不影响城市整体规划，也完全没有必要再去别处建一个新城或再去征地建一个新的社区；对“政府机关搬迁”而言，似乎更有故意圈占土地之嫌了，因为政府办公地一搬迁，就意味着新的土地被征用、被划拨，而旧址的土地或房产如何处置往往说不清楚。大家不妨统计一下，我们所居住的商品房小区是否有一半以上是以“城区危改项目”、“村危改房工程”或“旧村改造”等名义进行立项开发的？我们各地政府机关又有多少没有实施过搬迁？其实，哪有那么多的危改项目，找个名头圈占土地罢了，真正需要危改的偏远地方反倒是无人愿去投资危改了。
（八）招商引资式。曾几何时，“以地招商”、“以地生财”和“零地价招商”成了不少地方政府官员的“口头禅”。于是，各地政府竞相大搞特搞各类开发区（包括经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区、文化科技园、信息科技园等各种名称）和地产招商项目，而且开发区还分省级、地市级、县级，甚至乡镇一级。各地政府为搞开发区建设和招商引资还互相交流经验。地方政府把土地开发一级市场（主要是土地征用和拆迁事宜）交给开发商经营等大量在东部发生的情况，就是被作为“经验”给引到了中西部地区的。当然，不少地区建开发区招商的结果是资金没引进多少，反倒造成大量良田或耕地被毁、农民失地失业的惨状，而且还造成了不少烂尾楼工程。
（九）先占后批式。与先办征地手续后开工建设比，采用“先把地占了再把房建了”、“然后等着手续补办”的方式似乎更富有“改革冒险”之精神。不少地方政府在搞各类开发区或工业园时就是很有此“改革冒险”精神的。不少政府官员认为：要发展就必须先抓住机遇，并且敢于大胆创新和突破。如果事事都要严格按法律规定的去办，恐怕什么都做不成。这种先占地后批的方式在他们眼中如同“先上车，后买票”一样没有什么值得大惊小怪的。于是就出现了，一方面施工单位要开工建设，一方面百姓为争取补偿而阻止建设的情况；开发的商品房都已卖空了，而项目的立项批文、土地使用权证、规划许可证、大产权证等还未办理完全的情况。政府对这种“生米做成熟饭”的项目的处理也基本上是从土地市场和管理本身不规范的角度去考虑（直接承认土地市场和管理不规范而不去考虑为什么不规范），往往要求违规者补办手续而已，像采取处理江苏“铁本事件”那样严厉的措施似乎少见。其实，《土地管理法》等相关规范就摆在那儿呢？
（十）联合开发式。国家法律明文规定：地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。兴办企业，对农村集体经济组织或农民而言，可能唯一的资本就是拥有少量的土地，许多利益集团或外部投资者看好的也正是这一点。于是，本来就已经少得可怜的耕地被当作股本投入到企业中去，土地再次从农地转为建设用地或企业开发用地，这就是通常所讲的“联合开发”。当然，也有不少地方政府拿着土地（可以从农民手中临时征用）与外部投资者搞联合开发的。对资金实力雄厚的外部联合开发者，地方政府一般是非常敬重的，一般情况下，不管他们看好的是其辖区内的哪块土地（尤其是农地），地方政府都会想想方设法满足他们的要求的，这也是“招商引资”的需要。这种联合开发方式所造成的后果自然是更多的农地被占用。
（十一）其他方式。非法圈占土地的方式还有很多种，比如打着“发展教育”、“发展公益事业”的幌子圈占土地；采用“农转非”的方式把集体所有土地全部收归国有等。实践出真知，地方政府、利益集团和乡村干部在圈占土地方面的经验肯定要比以上所说的几种方式丰富得多，用“道高一尺，魔高一丈”形容实不为过。而且上述各种方式可以相互叠加为用，效果尤其明显。以上总结，姑且就算是“以偏盖全”吧。

三、非法圈占土地的社会危害性分析
非法圈占土地，其所产生的社会危害性是不言而喻的，大概罗列以下，至少有以下几方面：
（一）造成耕地大量减少，很可能会产生粮食危机问题。“民以食为天”是亘古不变的道理。“黄金珠玉，饥不可食，寒不可衣，都不如谷物和丝麻”。我国是一个有着十三亿人口的大国，而且人口还有继续增长之势。吃饭问题总是一个不能忽略的问题。如果农地大量减少，再赶上灾荒年月，我们怎么能养活自己？等着国际救援吗？靠进口粮食生活吗？恐怕事情真到了那种地步“远水亦不能解近渴”。总之，对人均耕地不足世界平均值四分之一的国度，我们必须牢固树立起“忧患意识”。“长江有日思无日，未到无时思有时”啊！
（二）非法圈占土地，必然引发人民（尤其是失地农民）与政府的矛盾和对立情绪。政府大规模的征地，各利益集团无止境的圈地，导致农民的土地承包权和使用权日益丧失，广大农民再度沦为无地无业的赤贫者。农民日益将土地的使用权视为实际所有权，视地如命，面对政府的征地和外力的“侵犯”，失地农民很容易对政府产生不信任，甚至通过某种极端方式与政府产生冲突。因为土地的承包权和使用权在目前是广大农民生存和发展的根本，口粮田是农民的保命田，责任田则是农民改善生活的基本手段。历史事实已经充分证明：土地问题是事关社会变革和社会稳定的根本性问题，历史上英明的统治者从来就不敢轻视。
（三）大量农民因圈地失地无法实现就业，其生活无法从根本上得到保障。任何一个国家，任何一届政府，都应当要考虑她的民众的工作、生活、生存和社会保障问题。在我国，大多数农民文化教育水平普遍偏低，应当说自主创业的能力很小，在他们失去土地后，我们政府更不可能为大多数人解决就业问题。目前我们国家也没有足够的财力为他们解决养老和社会生活保障问题。如果因为政府不合理圈地（尤其是非法圈地）产生让更多的农民因失地失业而生活更加得不到保障的后果，那么我们的政府就应该反省这种以“牺牲农民利益”换来的所谓经济发展是否值得？是否与我们构建“和谐社会”的目标相违背？
（四）大量失地农民涌向城市，必然为城市的生活环境带来更大的压力，同时容易产生系列的社会治安问题，造成更多的社会不稳定因素。失地的农民在农村无事可做，必然纷纷涌向各大中小城市寻找生存和发展机会，而目前我国城市又不像西方工业革命时期那样缺乏劳动力，创造就业本身就不充分，城市每年下岗人数都在不断增加。太多的农民涌入城市后必然加剧了城市人口就业机会的竞争激烈程度和限制了城市居民平均工资收入水平的提高，同时也造成了交通拥堵、供水供电紧张等问题。盗窃、抢劫等犯罪案件也在飞速上涨，甚至城市中大量的黑社会组织的产生都与失业农民的涌入有关。而农民大量涌向城市的原因除了城乡差别外，恐怕与政府征地和农民失地有着更直接的因果关系。
（五）大量的非法圈地案件，可以说都是通过“黑箱操作”、“地下沟兑”完成的，期间必然伴随着政府官员的腐败和“寻租”问题。如政府官员让其亲属、朋友下海经商搞房地产开发，政府官员与某些开发商串通一气搞虚假的土地“招、拍、挂”，政府官员公开为某些非法圈地和违章建设行为“开绿灯”，甚至直接提供“保驾护航”工作。个别地方政府甚至动用公安、警察等国家执法人员强行圈占农民的土地；法院等司法机关也介入其中，造成农民对土地被非法圈占的行为投诉无门。本来代表国家公权力且应该严肃执法的政府官员却有公开或暗地里参与非法圈占土地的行为，必然会损害国家机关存在的群众基础，必然会助长某些政府官员腐化堕落的不良作风，从而损害人民公仆在群众心目中应有的形象，对良好的社会道德风尚建设极为不利。
（六）土地被非法圈占后，因为不当利用，还会产生生态恶化，影响人类的生存的环境问题。任意侵占耕地建设厂矿企业，往往给周边环境带来严重的空气和水体污染，有的耕地甚至被租用来倾倒城市垃圾，结果大量的良田最后竟然变成了垃圾场，其所产生的严重后果可想而知。前段时间据媒体报道：内蒙古绿洲现代农业开发有限责任公司在没有进行项目可行性研究、没有提交环境影响报告书的情况下，仅凭与阿拉善右旗政府签订的开发合同，于2001年8月启动了计划占地4万亩、投入经费3000万元的大型农业开发项目。在项目实施过程中，绿洲公司盲目引种，致使开发种植接连失败，大面积开荒后又大面积撂荒，土地裸露2100亩。从现场情况看，已修建的8横9纵的道路以及2100亩土地现已全面沙化。据专家分析，类似此类不当圈占土地行为与北京等地区的沙尘暴有着直接关系。
（七）从经济学角度，大量圈占土地所产生的“暴利效应”，必然吸引大量的社会资金流向房地产开发行业，造成经济产业链的失衡，甚至可能引发经济危机。在经济发展的任何特定时期，社会上的资金总量是有限的，大量资金投入地产开发行业，必然会减少对其他行业的投入；民众大量的资金用于购房置产，也必然影响民众在其他方面的消费需求；大量的金融信贷集中于房地产领域，可能会引发结构性的金融危机。而且土地基本属于不可再生资源，靠卖地生财总有把“家底”卖光的时候，靠买卖房产投机总有投机不下去的时候。我们不能让一届政府把属于子孙后代的土地一下子卖光了，更不能让少数土地投机商搞得房地产价格呼呼上涨，人心惶惶。
当然，对非法圈占土地所产生的社会危害性，单靠罗列是不能详细说清的。因为即便是对上述已经罗列的危害性，恐怕也会被人指责为一派胡言。因为我们所担心的更严重的社会后果毕竟有些还没有实际发生或尚未达到一定程度，如此预测分析总是有些不受既得利益者们所欢迎的，那么就算是“危言耸听”吧。

四、目前政府在打击非法圈占土地行为方面所存在的不足和无奈。
在打击非法圈占土地的行为中，我们因土地立法、执法和地方政府治理存在缺陷等方面因素确实感到有些力不从心和无奈。目前我们无法回避的一些事实是：
（一）在国家对土地的管理过程中，地方政府府既当“裁判员”又当“运动员”，既是圈占土地的执法监督者，又是土地违法案件的“后台”和“主角”。
（二）包括土地出让金和相关税费的土地收入已经成为地方政府的主要经济来源，这已是不争的事实。地方政府为了增加自身的财政收入，很难摆脱想方设法征地、批地、“以地生财”的做法。
（三）目前的土地征用制度是政府垄断土地的征用权，土地是否征用、土地征用的用途和征用价格，只能而且必须服从政府的意志，村民自治组织没有能力代表农民保护集体所有的土地。
（四）从法律角度讲，集体土地所有权存在多元、虚置和模糊现象，“农民集体所有”的土地产权制度徒有其名而无其实。首先，名义上的“土地所有人”其实没有土地的处分权，不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地，而实际上控制着农村土地最终处分权的是政府。只有在政府征用时，“农民集体”才能转让所属土地。其次，土地的所有者并没有土地的完整收益权，因为政府征用土地时发放的补贴只是政府单方规定的数额，往往只占实际地价很少的一部分，地价款的大部分归政府所有。
（五）地方政府是由某些官员控制的，代表农民的村民委员会也是由少数村干部组成的，而且这些人很容易受到政府官员的控制，土地的开发商和投机者们手中握有大量的资金，政府官员、土地开发商和村干部们为了各自的利益很容易相互勾结在一起去打农村集体土地的主意。
（六）现在的干部考核和任免体制相当一部分是考虑“政绩”的，而政府官员一般是有任期限制的。毋庸质疑，招商引资、搞土地开发、进行城市建设是短期内最能体现政府官员政绩的行为。在地方政府“经营城市”的理念下，在强烈的“政绩”冲动引诱下，50年或70年的土地租金一次性由一届政府收取也就不足为怪了，非法圈占土地行为也就开始普遍上演了，对土地违法违规案件的惩处也因涉及人员广泛而难以执行了。
可见，造成目前非法圈占土地愈演愈烈的原因和现状是与我国的基本土地管理制度密不可分的。我们若不对土地管理进行思想观念和体制上的根本转变，而仅靠各级政府的自查自律去制止非法圈占土地之行为，就像我们相信政府官员都是大公无私的，我们很快就能实现共产主义一样，我们所忽略的是“资本惟利是图”和“价值规律”的市场作用；我们忽略的是人性自私的一面和公权力被滥用的可能性。继续沿着“自查自究”的老路走下去，在实现我们的目标过程中，恐怕会继续犯着“南辕北辙”的错误。

五、有效打击非法圈占土地至少应考虑的几个重要因素
如何有效制止非法圈占土地的行为，不少政府官员的看法是：必须改革现行干部考核制度和财税体制，使领导干部确立科学的发展观，才能化解地方经济发展与保护资源、严格执法的矛盾；必须转变政府的职能，让政府从具体的交易中退出来，充当监督者。这样的看法一点不错，不过实施起来恐怕很难，但是国家若想有效制止非法圈占土地的行为，必须认真考虑如下这几方面的因素：
（一）首先要搞好国土资源的清理和整治工作，也就是说要“摸清家底”。必要时利用卫星遥感、航拍等高科技手段准确统计国家现有土地资源的数量、用途和权属资料，并且将其详细地纳入全国计算机信息网络系统。全国土地管理部门对土地管理的登记情况必须进行联网，这样可实现对全国土地征用和建设情况适时进行监控和更新，以便及时发现对土地进行抛荒、变更用途和实施非法侵占的行为。
（二）必须充分考虑分权与制衡的权力运作基本原则，土地征用或使用的审批部门与土地违法违规案件的查处部门必须彻底分开，必要时在全国成立专门的土地监督检查委员会，并且要打破行政区划的限制。同时，最好设立独立的土地监察员岗位责任制度（相当于上市公司的独立董事制度）。
（三）必须考虑充分保障农民的利益，从法律上解决农民对集体土地所有权的虚化问题，最好将农民对土地的集体所有权改为“集体共有权”，让农民在法律上享有土地的使用、处分和收益权利。国家在征用农民土地的过程中，必须从土地征用款项中留出必要资金且根据农民的不同年龄阶段为农民办理养老、医疗和失业保险。在符合土地利用总体规划的前提下，允许农民对土地进行市场自由交易。即应当注重土地管理制度立法的科学化和人性化。
江苏省苏州市人民政府


苏州市国有土地使用权出让和转让暂行办法


目　　录
　　
　　第一章　总则
　　第二章　土地使用权出让
　　第三章　土地使用权转让
　　第四章　土地使用权出租
　　第五章　土地使用权抵押
　　第六章　土地使用权终止
　　第七章　划拨土地使用权
　　第八章　附则

第一章　总则

　　第一条　
为了加强国有土地管理，合理开发、利用、经营土地，促进我市经济发展，根据《中华人民共和国城市土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权和转让暂行条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　
本办法适用于苏州市行政辖区内的国有土地。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可按本办法的规定在本市取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。
　　第三条　
依照本办法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其它经济活动，其合法权益受法律保护。
　　第四条　
土地开发、利用、经营活动，应当遵守国家法律、法规，并不得损害社会公共利益。
　　第五条　
地下资源、埋藏物和市政公用设施不属土地使用权出让、转让、出租、抵押范围。
　　第六条　
市、县(市)土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关地上建筑物、其他附着物的登记，由土地管理部门和房产管理部门依照有关规定办理。
　　
第二章　土地使用权出让
　　第七条　
土地使用权出让，是指市、县(市)人民政府以土地所有者代表的身份，将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让，仅当由市、县(市)土地管理部门代表同级人民政府与受让方签订出让合同。
　　第八条　
苏州土地管理局主管土地使用权出让工作，县(市)土地管理局主管本行政辖区内的土地使用权出让工作。
　　第九条　
土地使用权出让的地块、用途年限和其他条件，由市、县(市)土地管理部门会同计划、规划、建设、房产管理等部门共同拟定方案，报市、县(市)人民政府批准后，由土地管理部门实施。
　　出让土地，按《江苏省实施(土地管理法)办法》规定的征地审批权限执行。集体所有的土地，必须由国家征用后，方可出让。
　　第十条　
土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：
　　(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；(四)商业、旅游、娱乐、金融用地四十年；(五)综合或者其他用地五十年。
　　第十一条　
土地使用权出让可以采取相应方式确定。
　　第十二条　
协议出让，由有意受让方持企业法人或个人身份证明及其他证明文件，向市、县(市)土地管理部门提出书面用地申请，并根据城市规划和有关有行要求，提出开发建设方案。经过协商，达成初步协议，由土地管理部门(以下简称出让方)与受让方签订国有土地使用权出让意向协议书，并由受让方按出让金总额5%支付定金(不计息)。
　　第十三条　
土地基准地价，由市县(市)物价、土地管理、财政部门根据城镇土地分等级统一商定，由同级人民政府定期公布。
　　第十四条　
按照国有土地使用权出让审批权限，经审核批准后，正式签订国有土地使用权出让合同。
　　第十五条　
招标出让，由出让方公布出让地块的投标要求，并向有意受让方提供招标文件和有关资料。
　　有意受让方应在规定期限内以书面形式参加投标，并按所设标价的5%支付保证金(不计息)。保证金随标书投交，对未中标者的保证金予以退还。
　　第十六条　
招标出让，由评标委员会主持开标、评标、决标意见书后，由出让方向中标者发出中标证明书。中标书必须在于十日内持中标证明书与出让方签订出让合同，并按出让金的10%至15%支付定金(含5%的保证金，均不计息)。
　　中标者在规定期限内不与出让方签订出让合同，视为放弃中标，所支付保证金不予退还，中标者因故不能在规定期限内签订出让合同的，经出让方同意可以延期，但延期申请应于期满前十日内提出。延长期不得超过三十日。
　　第十七条　
拍卖出让，采用公开叫价应价的竞投方式进行，按“价高者得”的原则出让土地使用权。
　　在拍卖前三十日内，由出让方发布拍卖公告，确定出让地块和拍卖的时间，地点等事项。自公布发布之日起，有意参加竞投者应当持所需证明，按拍卖公告的有关规定报名登记。
　　第十八条　
拍卖出让时，必须由已经登记的个人或者法人代表(或者其委托代理人)凭证到场参加竞投。
　　第十九条　
拍卖出让的受让方应当场与市、县(市)土地管理部门签订出让合同，并支付出让金15%的定金(不计息)。
　　第二十条　
通过协议、招标、拍卖取得土地使用权的受让方应当在签订土地使用权出让合同后六十日内。支付按合同的全部土地使用权出让金。定金可充抵相应部分的出让金。受让方逾期未全部支付的，出让方有权解除出让合同，出让方未按合同规定提供土地使用权的，受让方有权解除合同，出让合同解除后，双方各自承担相应违约责任。
　　受让方因故不能按期支付出让金的，经出让方同意可以延期，但延期申请应于期满前十日内提出，延长期不得超过三十日。
　　出让方因故未能按合同规定提供土地使用权的，在征得受让方同意后，可以延期提供，延长期不得超过三十日。
　　第二十一条　
受让方按合同规定支付全部土地使用权出让金后，依法办理土地权属登记，领取土地使用证，土地出让年限以出让合同载明的土地使用权起止日期为准。
　　第二十二条　
受让方应当按照出让合同的规定和城市规划要求，开发、利用、经营土地。
　　未按出让合同规定期限和规划要求开发、利用、经营土地的，出让方应当责成受让方予以纠正，并根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
　　第二十三条　
受让方需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途，须经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
　　
第三章　土地使用权转让
第二十四条　
土地使用权转让，是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。
　　土地使用权转让应当具备下列条件：
　　(一)按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用、经营土地；
　　(二)持有国有土地使用证；
　　(三)除支付土地出让金外，投入开发建设的资金占总投资的比例达20%以上。
　　土地使用权转让应当转让双方当事人签订转让合同。
　　第二十五条　
土地使用权转让时，出让合同及登记文件中载明的权利和义务随之转移，转让合同不得违背出让合同的规定。
　　土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。
　　第二十六条　
土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物的所有权随之转让，土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
　　土地使用权的地上建筑物、其他附着物所有权分割转让时，各房产所有人占有相应比例的土地使用权，但同一建筑物占用的土地使用权整体不可分割。
　　第二十七条　
凡转让土地或者因转让地上建筑物和其他附着物涉及土地使用权转让的，双方当事人应当在签订转让合同之日起十五日内，到当地土地管理部门和房产管理部门办理要权属变更登记手续，换领国有土地使用证和房屋所有权证，并按规定缴纳税费。
　　第二十八条　
土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本办法第二十三条规定办理。
　第二十九条　
土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县(市)人民政府有优先购买权。土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县(市)人民政府可以采取必要的措施。
　第三十条　
交换土地使用权及其地上建筑物，其他附着物所有权，双方价值不等的，按规定对差额部分进行结算。
　　第三十一条　
赠与土地使用权，双方在办理公证之日起十五日内到市、县(市)土地管理部门和房产管理部门办理土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权登记。
　　
第四章　土地使用权出租
第三十二条　
土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
　　地上建筑物、其他附着物使用权出租的，土地使用权随之出租。
　　未按出让合同规定的期限和条件投资开发、利用、经营土地的，土地使用权不得出租。
　　第三十三条　
土地使用权出租，出租人与承租人应当签订租赁合同，租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。
　　第三十四条　
土地使用权及其他上建筑物、其他附着物出租，由出租人在租赁合同签订之日起十五日内向当地市、县(市)管理部门和房产管理部门办理出租登记手续，未登记，租赁合同无效。
　　租赁合同终止时，出租人应当自租赁合同终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销土地使用权和房屋出租登记手续。
　　第三十五条　
土地使用权出租，出租人获取的租金收入应当按国家规定纳税。
　　
第五章　土地使用权抵押
第三十六条　
土地使用权抵押，是指土地使用者提供土地使用权作为按期清偿债务的担保行为。
　　第三十七条　
土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。
　　地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。
　第三十八条　
土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权，可以作为金融机构的贷款抵押或者其他债务抵押。
　　土地使用权抵押年限，不得超过原出让或者转让合同规定的有效年限。
　　第三十九条　
土地使用权抵押，凭国有土地使用证和土地使用权出让合同设定抵押权。涉及地上建筑物、其他附着物抵押时，须同时出具房屋所有权证和其他有效证明。
　　抵押人将已出租的土地使用权设定抵押权时，应当书面告知承租人，抵押土地的原租赁合同继续有效。
　　土地使用权设定若干抵押权时，抵押人应交将设定抵押权的状况告抵押权人。
　第四十条　
按份共有的土地使用权抵押，以其占有份额为限，抵押人应当通知并征得其他共有人的书面同意。
　第四十一条　
土地使用权抵押金额可由抵押人与抵押权人协议商定，但不是超过抵押物作价现值的土地使用权作价现值由市、县(市)土地管理部门核定，地上建筑物、其他附着物作抵押时，其作价现值由房产管理部门评估核定。
　　第四十二条　
土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订土地使用抵押合同。抵押合同应当明确土地使用面积、位置和使用期限，并不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。
　　第四十三条　
抵押人和抵押权人应当自抵押合同签订之日或者合同终结之日起十五日内，持有关文书到市、县(市)土地管理部门、房产管理部门办理抵押登记或者注销手续，未经登记的抵押合同无效。
　　抵押涉及外汇的，应当到当地外汇管理部门办理登记和注销手续。
　　第四十四条　
抵押人到期未能履行债务或者在抵押债务，以及抵押人在清偿债务之前死亡而无继承人或者受遗赠人的，抵押权人有权依据法律和抵押合同的规定处置抵押的土地使用权及其地上建筑物、其他附着物。
　　土地使用权抵押，抵押权人有优先受偿权。
　　第四十五条　
处置抵押的土地使用权，抵押权人可采取拍卖或者转让方式。拍卖抵押土地使用权由土地管理部门负责，拍卖抵押土地使用权限内地上建筑物、其他附着物所有权，由土地管理部门和房产管理部门负责。
　　处置抵押的土地使用权所得价款，按下列顺序处理：
　　(一)支付处置抵押物的税费；
　　(二)偿还抵押债务本息及违约金；
　　(三)全额退还抵押人。
　　同一土地使用权设定若干抵押权的，其清偿顺序依登记先后而定、价款不足偿还债务的，抵押权人有权另行追索。
　第四十六条　
因处置抵押物而取得土地使用权的土地使用者，应当自拍卖或者转让成交之日起十五日内到当地市、县(市)土地管理、房产管理部门办理过户登记、换领国有土地使用证和房屋所有权证。
　　
第六章　土地使用权终止
第四十七条　
土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回和土地灭失等原因而终止。
　　第四十八条　
土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其它附着物所有权由出让方无偿取得，土地使用者必须交还土地使用证，并办理注销登记。
　　第四十九条　
土地使用权期满，土地使用者要求续期的，可在使用期满前六个月内依照本办法第二章的规定重新签订出让合同，办理相应手续。
　　第五十条　
对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，市、县(市)人民政府根据社会公共利益的需要、可以由土地管理部门依照法律提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用、经营土地的实际情况给予相应补偿。
　　提前收回土地使用权，由市、县(市)土地管理部门在六个月前通知土地使用者，并与土地使用者协商补偿办法及有关事项。
　　第五十一条　
提前收回土地使用权的补偿可以采取货币和交换土地使用权办法。
　　
第七章　划拨土地使用权
第五十二条　
划拨土地使用权，是指土地使用者通过各种方式无偿取得的土地使用者，应当按照国家有关规定缴纳税费。
　第五十三条　
通过划拨方式取得的土地使用权，除本办法第57条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。
　　第五十四条　
符合下列条件的，经市、县(市)土地管理部门和房产管理部门批准、其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
　　(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织或个人；(二)领有国有土地使用证；(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；(四)依照本办法第二章规定签订土地使用权出让合同、补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益支付土地使用权出让金。
　　第五十五条　
对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用者，市、县(市)土地管理部门应当没收其非法所得，并根据情节处以罚款。
　　第五十六条　
以划拨方式取得土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或其他原因停止使用土地的，市、县(市)人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本办法的规定予以出让，对划拨土地使用权，市、县(市)人民政府根据城镇建设发展需要和规划要求，可以无偿收回土地使用权并可依照本办法的规定予以出让。
　　无偿收回划拨土地使用权的，对其地上建筑物、其他附着物，应当给予适当补偿。
　　
第八章　附则
第五十七条　
依照本办法取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。
　　继承人确需改变出让合同有关条款的，按本办法第二十三条规定办理。
　　第五十八条　
土地使用权出让、转让、抵押、出租等活动中，下列行为或者文书应当经当地公证机关公证：
　　(一)招标出让的开标行为；(二)拍卖出让的拍卖行为；(三)转让、出租、抵押合同以及涉外出让合同；(四)土地使用权继承文书；(五)当事人认为需要公证的其他事项。
　　第五十九条　
土地使用权出让金由市、县(市)土地管理部门统一征收，金额上交同级财政，主要用于城市基础设施建设和土地开发。
　　第六十条　
外商投资从事开发经营成片土地的，其土地使用权的管理依照国务院的有关规定执行。
　　第六十一条　
苏州市市区国有土地使用权出让和转让，可根据本办法制定实施办法。
　　第六十二条　
本办法自发布之日起施行。