《大清违警律》与公物警察权
刘建昆
清代并无公物之概念，但有“官产”之说。以现代的眼光看，官地，由政府投资的道路，路上植树或者路灯之类“官产”，供给不特定人利用，已经属于“行政公物”无疑，甚至一定程度上具有公共性的“私有公物”也作为行政权的保护对象。1908年的《大清违警律》虽然是西法东渐的结果，从中可以看出，对官产或者公物进行警察保护这样的行政职能，在清政府也是当然认可的。
不过，一百年前的城市精密化肯定比现在远远不如，其行政机关的分工也远不能达到现在的程度，所以保护公物的职权一概由巡警执法，并无“城管”之设。在立法体例上，也没有专门的公物警察章节，而是散见于《第四章关于交通之违警罪》《第六章关于秩序之违警罪》《第七章关于风俗之违警罪》《第八章关于身体及卫生之违警罪》。
在违警罪构成上，公物警察条款与其他条款一样，打击的是违法行为，有的也要求有危害后果；但是从公物警察权保护的对象看，均是常见的市政设施“道路”“路上植木”“路灯”甚至“祠宇”和“沟渠”均有涉及。颇为有趣的是，“未经官准，于路旁河岸等处开设店棚者”与现在的城管驱逐摊贩的执法颇为类似，可见尽管有上百年的变迁，行政者基于公物保护，对公物利用秩序的基本要求始终是存在的。
值得指出的是，有时候对道路本身的保护和对道路功能的保护，有时候很难截然分开，一种违法行为具有多种危害后果，甚至违反多种法规的竞合始终存在。这也是相对集中行政处罚权可以将一部分交警职权划归城管的原因。
二○○九年八月六日
以下《大清违警律》条款系经本人摘录编辑以便于阅读，有兴趣的读者可以查查原文。
第二十七条第七款：“未经官准，于路旁河岸等处开设店棚者”，第八款“毁损道路、桥梁之题志，及一切禁止通行或指引道路之标识等类者”，处五日以下，一日以上之拘留，或五元以下、一角以上之罚金。
第二十八条“将骡马诸车横于道路，或堆积木石薪碳等类，妨碍行人者”，处五元以下，一角以上之罚金。
第三十条第一款“毁损路上植木或路灯者”，第四款“于官地放牧牲畜不听禁止者”处五日以下，一日以上之拘留，或五元以下、一角以上之罚金。
第三十一条第一款“污损祠庙”及一切公众营造物者”处十日以下、五日以上之拘留，或十元以下，五元以上之罚款。
第四十条第一款“毁损明暗各沟渠”第二款“装置粪土秽物经过街市不施覆盖者”处五元以下、一角以上之罚金。
澄迈县人民政府关于印发《澄迈县食品生产加工领域突发质量安全事故应急预案》与《澄迈县特种设备安全事故应急预案》的通知
海南省澄迈县人民政府
澄迈县人民政府关于印发《澄迈县食品生产加工领域突发质量安全事故应急预案》与《澄迈县特种设备安全事故应急预案》的通知
澄府函〔2007〕27号
各镇人民政府，华侨农场，县政府直属各单位：
现将《澄迈县生产领域重大食品安全事故应急预案》与《澄迈县特种设备安全事故应急预案》印发给你们，请认真实施。
二OO七年十月十九日
澄迈县食品生产加工领域突发质量安全事故应急预案
一、总则
为深化食品生产加工领域质量安全监管工作，提高应对食品突发事件的能力，确保在发生突发性食品质量安全事故时，澄迈县人民政府能迅速、准确、高效、有序地进行应急处理，以最大限度地减少事故损失，保证人民群众身体健康和生命财产安全，根据国家质检总局《食品安全突发事件应急反应预案》和海南省质量技术监督局《食品生产加工领域突发质量安全事件应急预案》精神，结合我县实际，制定本预案。
二、适用范围
（一）定义。食品生产加工领域突发质量安全事件是指本县单个或多个食品生产加工企业生产加工的食品因较大质量问题，造成突发急性中毒或食品污染，危及人民群众身体健康和人身安全的事件（以下简称“突发事件”）。
（二）范围。本预案适用于澄迈县人民政府处理本县行政区域内食品生产加工环节中发生的造成社会公众病亡、重大伤害或者可能对人体健康构成潜在的重大危害，并造成严重社会影响的重大食品安全事故。应急处理，包括突发事件的报告、调查、分析、处理、以及事件的备案。
三、事故分级
按食品安全事故的性质、危害程度、涉及范围和社会影响，将重大食品安全事故分为四级。
（一）特别重大食品安全事故（一级）
⒈事故危害特别严重，在本省范围急剧扩散且影响到全省及其他省（市）乃至全国，并有进一步扩散的趋势的；
⒉造成10例以上死亡病例的。
（二）重大食品安全事故（二级）
⒈事故危害严重，在本省行政区域迅速扩散并有蔓延势头的；
⒉造成伤害人数超过100人并出现死亡病例的；
⒊造成3～9例以上死亡病例的；
（三）较重大食品安全事故（三级）
⒈事故影响范围涉及本省行政区域内2个以上县级区域的，给人民群众饮食安全带来严重危害的；
⒉造成伤害人数15～99人；
⒊出现2例以下死亡病例的。
（四）一般重大食品安全事故（四级）
⒈事故影响范围涉及本县或本县行政区域内1个以上乡镇（街道），给消费者饮食安全带来严重危害的；
⒉造成伤害人数在5～14人，且无死亡病例报告的。
四、工作原则
按照“全省统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全工作原则，根据食品安全事故的范围、性质和危害程度，对重大食品安全事故实行分级管理。坚持群防群控，加强日常监测，及时分析、评估和预警。对可能引发的生产领域重大食品安全事故，要做到早发现、早报告、早控制。采用先进科学技术，充分发挥专家作用，实行科学民主决策，依法规范应急救援工作，确保应急预案的科学性、权威性和可操作性。对重大食品安全事故要做出快速反应，及时启动应急预案，严格控制事故发展，有效开展应急救援工作，做好重大食品安全事故的善后处理及整改督查工作。
五、处置机构及职责
（一）机构设置。
县政府成立生产领域食品突发事件应急处理指挥部（以下简称“县应急指挥部”），负责对本行政区域内生产领域食品突发事件应急工作的统一领导和指挥。一般情况由县政府领导授权县政府副县长任总指挥，县政府有关职能部门主要负责人任指挥部成员。县应急指挥部下设办公室，办公室设在澄迈质量技术监督局。
（二）主要职责。
1.县应急指挥部的主要职责
1）领导、组织、协调事故应急救援工作；
2）负责事故应急救援重大事项的决策；
3）负责发布事故的重要新闻信息；
4）审议批准县应急指挥部办公室提交的应急处理工作报告等。
2.县应急指挥部办公室及其职责
县应急指挥部办公室是县应急指挥部下设的办事机构，县应急指挥部成立后，指挥部办公室工作立即启动。办公室主任由澄迈质量技术监督局局长担任，副主任由该局副局长担任。指挥部办公室人员、办公场地、办公设备要落实到位，一旦发生重大食品安全事故应当立即进入应急工作状态。
县应急指挥部办公室主要职责：
1）贯彻落实县应急指挥部的各项部署，组织实施事故应急处置工作；
2）检查督促各单位做好各项应急处置工作，及时有效地控制事故，防止蔓延扩大；
3）研究协调解决事故应急处理工作中的具体问题；必要时决定采取有关控制措施；
4）向上级部门、县政府、县应急指挥部及其成员单位报告、通报事故应急处置工作情况；
5）为新闻机构提供事故有关信息，必要时接受媒体的专访；
6）完成县应急指挥部交办的其他任务。
六、监测、预警与报告体系
（一）监测系统
通过日常巡查、监督抽查、许可证年审核查、加严检验等日常监督制度，及时发现事故苗头，消除事故隐患。加强食品安全信息管理和综合利用，实现内部信息资源共享。澄迈质量技术监督局负责收集汇总、及时传递生产领域食品安全综合信息。建立畅通的信息监测和通报网络体系，形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。
（二）预警系统
⒈加强日常监管
加强对重点品种、重点环节、重点场所，高风险食品尤其是小作坊及食品添加剂使用的日常监管。依据日常监管获取的信息建立健全重大食品安全信息数据库和信息报告系统，按照预警等级标准及重大食品安全事故的发生、发展规律和特点，及时分析对公众健康的危害程度、可能的发展趋势，及时作出预警，并保障系统的有效运行。
⒉建立举报制度
任何单位和个人有权向澄迈质量技术监督局举报重大食品安全事故和隐患，以及不履行或者不按规定履行食品安全事故监管职责的行为。
澄迈质量技术监督局接到举报后，应当及时组织有关人员对举报事项进行调查处理。
（三）报告制度
1.生产领域重大食品安全事故发生（发现）后，澄迈质量技术监督局应当在半小时内组织有关人员赶赴现场了解情况，并在2小时内向县政府和省质量技术监督局作出初次报告，此后根据事故处理的进程或者上级要求，随时作出阶段报告。
2.县应急指挥部应在知悉重大食品安全事故后1小时内作出初次报告；根据事故处理的进程或者上级要求，随时作出阶段报告；在事故处理结束后10日内作出总结报告。任何单位和个人对重大食品安全事故不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报，不得阻碍他人报告。
（1）初次报告。应报告事故发生的时间、地点、单位、危害程度、伤亡人数、事故发生原因的初步判断、事故发生后采取的措施及事故控制情况等，如有可能应当报告事故的简要经过及直接经济损失估算等。同时还须报告事故报告单位、报告时间、报告单位联系人员及联系方式。
（2）阶段报告。既要报告新发生的情况，也要对初次报告的情况进行补充和修正，包括事故的发展与变化、处置进程、事故原因等。
（3）总结报告。包括重大食品安全事故鉴定结论，对事故的处理工作进行总结，分析事故原因和影响因素，提出今后对类似事故的防范和处置建议。总结报告须在事故处理结束后10日内完成。
七、应急处置程序
（一）分级处置
1.特别重大（一级）、重大（二级）以及较重大（三级）食品安全事故的应急处置，由县应急指挥部直接派出有关人员和专家赶赴现场指挥和领导，县质量技术监督局应急指挥部配合工作。
2.一般重大（四级）食品安全事故的应急处置，由应急指挥部组织领导，并报省质量技术监督局应急指挥部指派有关人员赴现场指导。
（二）升级与降级
当重大食品安全事故随时间发展进一步加重，食品安全事故危害特别严重，并有蔓延扩大的趋势，情况复杂难以控制时，应当及时提升预警和反应级别，同时上报省质量技术监督局指挥部审定；对事故危害已迅速消除，并不会进一步扩散的，应当上报省质量技术监督局指挥部审定，相应降低反应级别或者撤销预警。事故的升级与降级由应急指挥部办公室提出，报请省质量技术监督局应急指挥部主要负责人决定。
（三）指挥协调
进入应急响应后，县应急指挥部办公室立即按照预案组织相关应急救援力量，配合组织实施应急救援。先期到达的应急救援队伍和事故的救援力量必须迅速、有效地实施先期处置。全力控制事态发展，防止次生、衍生和偶合事故（事件）发生，果断控制或切断事故灾害链。
（四）紧急处置
根据事态发展变化，出现急剧恶化的情况时，县应急指挥部在充分考虑专家和有关方面意见的基础上，及时制定紧急处置方案，依法采取紧急处置措施。
重大食品安全事故应急预案启动后，县应急指挥部各成员应当根据预案规定的职责要求，服从县应急指挥部的统一指挥，立即按要求履行职责，及时组织实施应急处置措施，并随时将处理情况报告给县政府与省质量技术监督局应急指挥部办公室。
（五）应急处置终结
重大食品安全事故隐患或相关危险因素消除后，重大食品安全事故应急救援终结，应急救援队伍撤离现场。县应急办公室组织有关专家进行分析论证，经现场检测评价确无危害和风险后，提出终止应急响应的建议，报应急处理指挥部批准宣布应急响应结束。县应急指挥部办公室根据汇总之后的应急处理工作情况报告，可向县有关职能部门提出具体处理意见和建议。县应急办公室对食品安全事故发生单位、责任单位的整改工作监督，跟踪处理情况，随时通报处理结果。
八、后期处置
（一）责任追究
对在重大食品安全事故的预防、报告、调查、控制和处理过程中，有玩忽职守、失职、渎职等行为的，依据有关法律法规追究有关责任人的责任。
（二）总结报告
食品安全事故善后处置工作结束后，县应急指挥部应及时总结分析应急救援经验教训，包括对事故分析事故原因和影响因素，提出改进事故防范和应急救援工作的建议，完成应急救援总结报告，10日内报送县政府和省质量技术监督局应急指挥部。
（三）演习演练
要按照“统一规划、分类实施、分级负责、突出重点、适应需求”的原则，采取定期和不定期相结合形式，组织开展突发重大食品安全事故的应急演习演练。以检验和强化应急准备、协调和应急相应能力，并对演习演练结果进行总结和评估，进一步完善应急预案。
（四）宣教培训
澄迈质量技术监督局应当加强对食品安全监管人员的业务培训，提升应对能力，并加强对广大消费者进行食品安全知识的教育，提高消费者的风险和责任意识，正确引导消费。
九、附则
（一）术语解释
食品安全：是指食品中不应包含含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或不安全因素，不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病，不能产生危及消费者及其后代健康的隐患。
食品安全的范围：包括食品数量安全、食品质量安全、食品卫生安全。本预案涉及到的食品安全主要是指食品质量卫生安全。
食品安全事故：本预案所指的食品安全事故特指在食品生产加工环节中因食品质量、卫生安全因素造成或者可能造成社会公众损害、健康危害并造成社会影响的食品安全事件。
造成伤害：指致病因素通过食物进入人体，使人体患感染性中毒性疾病，导致食源性疾患（即食源性疾病）。
（二）本预案所称的“以上”或“以下”均含本数。
（三）本预案由澄迈质量技术监督局负责解释。
澄迈县特种设备安全事故应急预案
为预防和迅速有效地处理特种设备安全事故，最大限度地降低事故造成的损失，根据国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《特种设备监察条例》及国家质量监督检验检疫总局《锅炉压力容器压力管道及特种设备事故规定》，结合本县实际情况，特制订本预案。
第一章 总 则
第一条 为了有效地处理锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械重特大事故，加强对特种设备突发事故的综合指挥能力，迅速有序、高效的开展抢险救灾，最大限度地降低事故造成的损失，根据国务院《特种设备安全监察条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，以及国家质检总局《锅炉、压力容器、压力管道特种设备事故处理规定》等有关法律、法规、规章，特制定本预案。
第二条 预案所涉及的事故是指《锅炉、压力容器、压力管道特种设备事故处理规定》第四条所规定的特别重大、特大事故、重大事故和严重事故，及一般事故。
第三条 本预案适用于在澄迈县境内使用的特种设备在运行过程中发生的事故。
第四条 成立澄迈县特种设备事故应急工作领导小组。由县分管领导任组长，澄迈质量技术监督局和县安监局主要负责人任副组长。领导小组下设办公室，设在澄迈质量技术监督局，联系电话：67623620。
第五条 县内各类企业应结合本单位使用特种设备状况和特点，制订特种设备事故应急处理预案。同时成立由企业法人代表（业主）为组长，有关人员参加的事故处理领导小组，负责事故报告、调查和统计，并作为事故应急处置的指挥系统，明确职责，一旦事故发生，立即启动应急救援系统，实施统一指挥。
第二章 事故报告制度
第六条 在本行政区域内发生特别重大事故、特大事故、重大事故和严重事故后，县质量技术监督局应在第一时间向省质量技术监督特种设备安全监察处报告，同时向省质量技术监督局特种设备调查中心（以下简称省事故调查中心）和县政府报告，必要时应请求县政府启动本地重、特大事故应急预案。
移动式特种设备异地发生事故后，当事人或业主应在1小时内向出事地点的当地质量技术监督局报告，并同时报告设备使用注册的质量技术监督局。
第七条 事故报告应包括以下内容：
1、事故发生单位（或者业主）名称、联系人、联系电话。
2、事故发生时间（具体到几 时几分）。
3、事故发生地点。
4、事故设备名称。
5、事故类别。
6、人员伤亡、初步估计经济损失及事故概况。
第八条 事故情况及发生事故的初步原因应在24小时内报到县质量技术监督局。
第三章 救援事故应急
第九条 接到事故报告后，事故发生单位领导或业主应当立即带领有关人员赶赴事故地点，积极有序的参与抢救和事故处理工作。
1、一次死亡1-2人，或者受伤19人（含19人）以下，或者直接经济损失50万元（含50万元）以上100万元以下，以及无人员伤亡的设备爆炸严重事故，由质量技术监督局会同县政府及有关部门组成调查组调查处理，使用单位第一责任人应主动配合调查工作。
2、一次死亡3至9人，或者受伤20-49人，或者直接经济损失100万元（含100万元）以上500万元以下的重大事故，由省质量技术监督局与县政府及有关部门共同组织事故的调查处理，县质量技术监督局领导应当带领职能部门人员立即赶赴出事地点，会同有关部门组织抢救和事故处理工作。
3、一次死亡10-29人，或者伤50-99人，或者直接经济损失500万元（含500万元）以上1000万元以下的特大事故，由国家质量监督检验检疫总局会同省人民政府及有关部门组织成立事故调查组。省、县质量技术监督局领导及相关工作人员应当立即赶赴出事地点，会同有关部门协调组织抢救和事故处理工作，防止发生新的伤亡事故。
第十条 质量技术监督局分管领导在赶赴现场后，应当成立指挥小组，加强现场的指挥，协调和救援工作。由政府组织的事故调查组，质量技术监督局应积极参加，协助做好事故原因的分析调查工作。
1、现场指挥小组在实施紧急救援时，应严密组织，加强联络，并明确相关部门职责分工。
2、应及时将现场指挥小组的组成及联系方式报告当地人民政府和上一级质量技术监督局，且必须保证通讯联络畅通。
3、必须调用的救援力量，由事故现场指挥小组向当地人民政府报告或直接与有关单位联系；对需由人民政府出面联系的由指挥小组提出请示建议。
第十一条 重大以上事故发生后，在迅速组织抢险救护工作的同时，应对事故现场进行严格的保护，防止与事故无关的设备、器材、物品、文件及其它操作凭证等被随意挪动或丢失，需要移动现场物件的，应当及时摄像、拍照，做好标志、绘制现场简图，并写出书面记录，妥善保存现场重要痕迹、物证。
第十二条 未发生人员伤亡，但性质严重，影响重大的事故及爆炸、泄漏造成重大影响的事故，由省事故调查中心及时派有关单位和人员，会同县质量技术监督局及有关部门对事故迅速进行处理，防止事故扩大。
第十三条 外省、市移动式特种设备在本县发生事故，县质量技术监督局应在政府和有关部门的统一组织下，积极参与救援工作。
第十四条 救援工作纪律，特种设备使用单位的领导和相关人员都必须自觉遵守事故应急处理预案，一旦发生事故，必须把救援工作放在首位，按规定立即赶赴现场组织救援工作，服从统一指挥，开展积极有效地应急救援，如违反规定造成严重后果的，将依据有关法律、法规规定严肃处理，玩忽职守构成犯罪的移送司法机关查处。
第四章 救援资源
第十五条 为了事故的应急救援，需要借助公安、消防等部门的装备，同时联合安全生产监督等部门，采取一切必要的手段，组织社会各界的救援资源进行救援。
第十六条 县质量技术监督局应与公安、消防、安监等有关单位一起组织社会各界的救援资源，落实救援必须的装备材料。这些装备材料应指定相应的人员负责，使其处于完好状态，以适应发生事故、险情时应急救援的需要。
第五章 事故调查处理
第十七条 事故调查处理工作必须坚持实事求是，尊重科学的原则。
第十八条 事故调查组的组织按《锅炉、压力容器、压力管道特种设备事故处理规定》第十一条、第十二条的规定组织。
第十九条 事故调查组应当具有事故调查所需要的相关专业知识，与事故发生单位及相关人员不存在任何利益或者利害关系，同时携带必要的文书、摄像设备，并履行下列职责。
1、调查事故发生前特种设备的状况。
2、查明人员伤亡、设备损坏、现场破坏以及经济损失情况。
3、分析事故原因（必要时进行技术鉴定）。
4、查明事故性质和相关人员的责任。
5、提出对事故有关责任人员的处理建议。
6、提出防止类似事故重复发生的措施。
7、按《锅炉、压力容器、压力管道、特种设备事故处理规定》的要求，写出事故调查报告书。
第二十条 事故调查组有权向事故发生单位、有关部门及有关人员了解事故的情况，查阅有关资料并收集有关证据。
事故发生单位及有关人员必须实事求是地向事故调查组如实提供有关设备及事故情况，如实回答事故调查组的询问，并对所提供情况的真实性负责。
第二十一条 调查处理事故时，必须坚持事故原因不清不放过，事故责任者和群众没有受到教育不放过，事故责任者没有受到应有的处理不放过，没有采取切实可行的防范措施不放过的“四不放过”原则，认真科学地查明事故原因，客观公正地分清责任，严肃处理相关人员，认真吸取事故教训，防止类似事故的重复发生。
第二十二条 事故处理
1、事故的处理按《锅炉、压力容器、压力管道、特种设备事故处理规定》第四章的规定进行，并及时报告组织事故调查的行政部门。
2、查明事故原因并按规定处理后，事故发生单位应制定整改措施，并指定专人负责，限期落实。相关部门应对整改措施的落实加强监督。
3、政府牵头调查处理的重特大事故，质量技术监督局可按有关法律、法规和规章提出处理建议。
4、司法机关已立案的事故，可待司法机关作出最终结论后再作处理，但对其中未列入司法立案的责任人，仍应按规定追究责任。
第二十三条 事故结案按照国家的有关法律、法规和规定执行。
第六章 附 则
第二十四条 本预案自发布之日开始执行。
第二十五条 本预案由澄迈质量技术监督局负责解释。
